한국의 역사 304 : 고려의 역사 72 (제6대 성종실록 6)

 

 

한국의 역사 304 : 고려의 역사 72 (제6대 성종실록 6)

 

 

제6대 성종실록

(960~997, 재위 981년 7월~997년 10월, 16년 3개월)

 

3. 중앙집권 체제 마련을 위한 행정조직의 개편(계속)

 

12목의 설치와 지방제도의 정비

성종은 3성 6부로 중앙관제를 정비하면서 동시에 지방에는 12목을 설치하여 중앙집권적 체제 구축에 만전을 기한다.

 

12목은 전국 열두 지역에 주목을 파견하여 호족 세력을 억제하고 중앙의 명령을 지방까지 효과적으로 하달하기 위한 행저체제였다. 주나라의 12목 제도에 원형을 두고 있으며, 982년 최승로의 건의가 있자 다음해 전격 시행되었다.

 

주목이 파견되고 4개월 후에는 각 지역의 관청에 공해전이 지급되었다. 공해전이란 공공자금을 충당하기 위한 목적으로 각 관청에 지금되는 초지를 말하는데, 이 때 지급된 공해전 범위는 주와 부에 속한 관리뿐 아니라 군현의 호장과 향.부곡의 장에게까지 미쳤다. 이는 고려 조정이 향.부곡 같은 소단위 지역까지 중앙의 통제 내에 두었다는 의미이기도 하다.

 

공해전이 지급되는 기준은 각 관청에 머물고 있는 장정숫자였다. 말하자면 단순히 명목상으로 토지가 지급된 것이 아니라 장정 수에 기준한 실질적인 토지가 지급되었다는 뜻이다. 이는 공해전이 각 지역의 토착 세력을 중앙집권 체제 속으로 끌어들이기 위한 회유책임과 동시에 강력한 통제책이었음을 대변한다.

 

공해전지 지급된 뒤에는 주.부.군.현의 직제를 전면 개편했다. 당대등, 대등 같은 직제를 호장, 부호장으로 바꾸고 병부, 창부 등의 부서명을 사병, 사창으로 개편.개칭했다. 이는 중앙의 병부, 창부보다 하위 직제임을 명시하기 위한 조치였다.

 

12목의 설치로 지방조직을 완전히 장악하자, 성종은 995년 다시 전국을 10개 지역으로 나누는 10도제를 실시한다. 즉 전국을 관내도, 중원도, 하남도, 강남도, 영남도, 산남도, 영동도, 해양도, 삭방도, 패서도 등으로 나누었는데, 이는 우리 나라 도제의 시초였다.

 

하지만 이 때의 도를 행정구역으로 보기는 어렵다. 각 지역에 도체찰사가 파견된 것이 아니기 때문이다. 따라서 10도제는 일종의 순찰구획이었을 가능성이 높다.

 

10도제와 함께 이 시기에 주.현제도 실시됐다. 주.현제는 주.군.현제에서 군을 없애고 행정조직을 간소화한 것이다. 주.현제 실시는 조직을 간소하함으로써 명령체체계의 단순화를 꾀하고 동시에 인력을 효과적으로 사용하려는 목적이었다. 또한 정3품의 관리인 주목이 현의 주민들을 직접 관리함으로써 조정의 명령을 보다 직접적으로 전달하고, 주민들의 생활상 역시 직접 접할 수 있어 조정의 정책이 주민 생활에 좀 더 가까워질 수 있었다. 

 

이러한 효과적인 지방정책은 성종이 염원하던 유교적 중앙 집권화를 끌어내는 견인차 역활을 하게 된다.